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能源法解讀丨周鳳翱：淺談《中華人民共和國(guó)能源法》的頂層設(shè)計(jì)

來(lái)源：中國(guó)能源新聞網(wǎng) 時(shí)間：2024-11-29 16:22

　　寫作背景：

　　《中華人民共和國(guó)能源法》的頒布和實(shí)施是我國(guó)能源法治建設(shè)的里程碑。在《能源法》起草、審議過(guò)程中，中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)高度重視并全力支持，積極發(fā)揮《能源法》立法專家和研究成果的支撐作用。以研究會(huì)前任會(huì)長(zhǎng)葉榮泗和現(xiàn)任會(huì)長(zhǎng)石少華為代表的兩屆會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)務(wù)院參事徐錠明和能源法資深專家吳鐘瑚等高級(jí)顧問(wèn)、常務(wù)理事及相關(guān)專家，深度參與了《能源法》起草和制定工作。為配合《能源法》的頒布和實(shí)施，能源法研究會(huì)正在組織立法專家撰文，對(duì)《能源法》進(jìn)行全面深入的解讀，幫助讀者更好了解《能源法》的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)領(lǐng)定位、重點(diǎn)保障及后續(xù)立法等。

淺談《中華人民共和國(guó)能源法》的頂層設(shè)計(jì)

周鳳翱

　　堅(jiān)持《能源法》的頂層設(shè)計(jì)，是確保中國(guó)能源可持續(xù)發(fā)展，貫徹能源安全新戰(zhàn)略的時(shí)代要求。在頂層設(shè)計(jì)上，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)能源工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，鍛鑄應(yīng)對(duì)百年未有之大變局的戰(zhàn)略定力；必須全面體現(xiàn)黨和國(guó)家的意志，構(gòu)建能源高質(zhì)量發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制；必須確立能源法治的基本原則，并將能源革命融入具體法律制度中。

　　一、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，鍛鑄應(yīng)對(duì)百年變局之戰(zhàn)略定力

　　當(dāng)今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，大國(guó)博弈險(xiǎn)象環(huán)生，地緣沖突戰(zhàn)火紛飛；東西發(fā)展脫鉤斷鏈，南南合作躑躅前行；能源產(chǎn)地風(fēng)云際會(huì)，能源通道暗流涌動(dòng)；能源價(jià)格跌宕起伏，能源市場(chǎng)幕后操控；海外產(chǎn)業(yè)夾縫求生，能源版圖風(fēng)云變幻；能源安全危機(jī)四伏，能源合作道阻且長(zhǎng)。當(dāng)代中國(guó)面對(duì)百年變局正在未雨綢繆積極應(yīng)對(duì)，能源革命的推進(jìn)正在深入，綠色能源的轉(zhuǎn)型正在加速；能源保供的措施正在推出，能源科技的創(chuàng)新正在布局；能源發(fā)展的目標(biāo)已經(jīng)鎖定，能源安全的底線已經(jīng)亮明。能源作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和動(dòng)力源泉，必須堅(jiān)如磐石，穩(wěn)如泰山。

　　為此，《能源法》第三條規(guī)定：“能源工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！边@一規(guī)定旨在鍛鑄我國(guó)在能源領(lǐng)域應(yīng)對(duì)百年未有之大變局的戰(zhàn)略定力！首先，這一規(guī)定具有憲法依據(jù)?！稇椃ā返谝粭l規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。其次，這一規(guī)定體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)?！赌茉捶ā返谝粭l就明確，根據(jù)憲法，制定本法。所以，這些規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)能源法治的頂層設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)能源工作的根本性，保障黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠涵蓋能源立法、能源執(zhí)法、能源司法、能源守法各環(huán)節(jié)，從而體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)能源工作的時(shí)代性。再次，這一規(guī)定提供了根本保證。因此，堅(jiān)持黨對(duì)能源工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是當(dāng)代中國(guó)能源法治最本質(zhì)的特征和應(yīng)對(duì)百年未有之大變局最根本的保證。

　　二、貫徹國(guó)家意志，構(gòu)建能源高質(zhì)量發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制

　　我國(guó)《憲法》第一條第一款規(guī)定“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家?！钡诙l規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！庇纱丝梢钥闯觯覈?guó)的法律是國(guó)家意志的體現(xiàn)，國(guó)家的意志與黨的意志、人民的意志具有同一性?！赌茉捶ā纷鳛閲?guó)家意志在能源領(lǐng)域的系統(tǒng)體現(xiàn)，由國(guó)家提供立法、執(zhí)法、司法和守法的強(qiáng)制力保障。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央鮮明提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要求推動(dòng)各地方各行業(yè)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的各種保障機(jī)制中，法律機(jī)制具有獨(dú)特的穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。

　　《能源法》的實(shí)施為能源高質(zhì)量發(fā)展提供了最有力的長(zhǎng)效機(jī)制保障。首先，為建設(shè)新型能源體系提供保障。新型能源體系是能源高質(zhì)量發(fā)展的“鋼架”，為此，《能源法》第三條規(guī)定，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的新型能源體系。其次，為實(shí)現(xiàn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型提供保障。綠色低碳發(fā)展是能源高質(zhì)量發(fā)展的鮮明底色。為此，《能源法》的立法宗旨之一就是要“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型”?！赌茉捶ā返谌龡l確立的基本原則之一就是要“堅(jiān)持綠色發(fā)展”。第八條要求“國(guó)家建立健全能源標(biāo)準(zhǔn)體系，保障能源安全和綠色低碳轉(zhuǎn)型，促進(jìn)能源新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展?！痹俅危瑸槟茉唇灰资袌?chǎng)建設(shè)提供保障。推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)造更加公平、更有活力的市場(chǎng)環(huán)境，打通能源高質(zhì)量發(fā)展的快車道。為此，《能源法》第四十二條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院能源主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門協(xié)調(diào)推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一的煤炭、電力、石油、天然氣等能源交易市場(chǎng)建設(shè)，推動(dòng)建立功能完善、運(yùn)營(yíng)規(guī)范的市場(chǎng)交易機(jī)構(gòu)或者交易平臺(tái)，依法拓展交易方式和交易產(chǎn)品范圍，完善交易機(jī)制和交易規(guī)則?！弊詈螅瑸槟茉纯萍紕?chuàng)新提供保障。

　　三、確立基本原則，將能源革命融入具體法律制度

　　《能源法》第三條確立了能源法的基本原則，即“能源工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹新發(fā)展理念和總體國(guó)家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實(shí)施推動(dòng)能源消費(fèi)革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命、能源體制革命和全方位加強(qiáng)國(guó)際合作的能源安全新戰(zhàn)略，堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi)、多元保障、節(jié)約優(yōu)先、綠色發(fā)展，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的新型能源體系?！痹摋l確立的基本原則包括：一是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則；二是統(tǒng)籌發(fā)展和安全原則；三是實(shí)施能源安全新戰(zhàn)略原則（能源革命原則）；四是堅(jiān)持國(guó)家能源戰(zhàn)略方針原則；五是加快構(gòu)建新型能源體系原則?！赌茉捶ā吩诖_立能源法基本原則的同時(shí)，還將能源革命原則融入在能源規(guī)劃、能源開(kāi)發(fā)利用、能源科技創(chuàng)新等專章法律制度中。

　　首先，通過(guò)能源規(guī)劃專章實(shí)施能源革命安全新戰(zhàn)略。《能源法》第二章系統(tǒng)確立了能源規(guī)劃法律制度。第十五條規(guī)定：“國(guó)家制定和完善能源規(guī)劃，發(fā)揮能源規(guī)劃對(duì)能源發(fā)展的引領(lǐng)、指導(dǎo)和規(guī)范作用?！碑?dāng)前能源發(fā)展的主旋律是能源革命，因此，能源規(guī)劃必須全方位引領(lǐng)、指導(dǎo)和規(guī)范能源革命全過(guò)程。為此，國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局頒布的《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016-2030）》《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》《加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)行動(dòng)方案（2024—2027年）》等，發(fā)揮了能源規(guī)劃對(duì)能源革命的引領(lǐng)、指導(dǎo)和規(guī)范作用。

　　其次，通過(guò)能源開(kāi)發(fā)利用專章推動(dòng)能源生產(chǎn)和供應(yīng)革命?！赌茉捶ā返谌聦?duì)能源生產(chǎn)和供應(yīng)革命作出系統(tǒng)規(guī)定。第二十一條規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)能源資源稟賦情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要，統(tǒng)籌保障能源安全、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型和節(jié)約能源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等因素，分類制定和完善能源開(kāi)發(fā)利用政策?！庇捎谀茉促Y源的差異性、能源產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性、能源價(jià)格的敏感性、能源供應(yīng)的民生性，決定了能源革命的推進(jìn)不可急功近利，只能精準(zhǔn)漸進(jìn)。因此，該條確立了能源革命在能源開(kāi)發(fā)利用環(huán)節(jié)的操作原則，即立足資源實(shí)際，確保發(fā)展需要，兼顧環(huán)保節(jié)能，守住安全底線，圍繞優(yōu)化結(jié)構(gòu)，把握轉(zhuǎn)型主線，分類政策指導(dǎo)，不斷調(diào)整完善。因此，《能源法》確立了以下分類政策：一是縮小化石能源占比，做強(qiáng)化石能源的轉(zhuǎn)化、替代和清潔化，做大可再生能源的開(kāi)發(fā)利用占比（第二十二、二十三、二十八、二十九、三十條）。這主要是考慮到我國(guó)的主體能源仍是煤炭且貧油少氣，但是新能源發(fā)展已經(jīng)突破瓶頸期。二是對(duì)于新能源和可再生能源，加快、積極發(fā)展的是風(fēng)電基地、光熱發(fā)電、核電、大水電及儲(chǔ)能等，合理發(fā)展的是海上風(fēng)電、生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒊樗钅艿?，促進(jìn)發(fā)展的是海洋能、氫能等（第二十四、二十五、二十六、二十七、三十二、三十三條）。三是打通新能源和可再生能源發(fā)展的梗阻，即加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，提高終端能源消費(fèi)清潔化、低碳化、高效化、智能化，實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命（第三十一、三十四條）。

　　再次，通過(guò)能源科技創(chuàng)新專章推動(dòng)能源技術(shù)革命。《能源法》第六章對(duì)能源技術(shù)革命重大問(wèn)題作出系統(tǒng)規(guī)定。如第五十七條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持能源資源勘探開(kāi)發(fā)、化石能源清潔高效利用、可再生能源開(kāi)發(fā)利用、核能安全利用、氫能開(kāi)發(fā)利用以及儲(chǔ)能、節(jié)約能源等領(lǐng)域基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性和前沿性重大技術(shù)、裝備及相關(guān)新材料的研究、開(kāi)發(fā)、示范、推廣應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?！睘榇?，國(guó)家推動(dòng)建立能源科技創(chuàng)新體系（第五十六條），國(guó)家建立重大能源科技創(chuàng)新平臺(tái)（第五十九條），國(guó)家推動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新（第六十條）、智能化發(fā)展及人才培養(yǎng)（第六十一條、第六十二條）等。（作者系中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、華北電力大學(xué)教授）

　　責(zé)任編輯：沈馨蕊